Czy uchwała rady powiatu podejmowana na podstawie art. 164 ust. 5c ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 236 z 2005 r. poz. 2019 z póżn. zm.) stanowi akt prawa miejscowego i podlega publikacji w dzienniku urzędowym wojewody.

Zgodnie z powołanym przepisem  spółki wodne  są formami organizacyjnymi, które nie działają w celu osiągnięcia zysku, zrzeszają osoby fizyczne lub prawne i mają na celu zaspokajanie wskazanych ustawą potrzeb w dziedzinie gospodarowania wodami. Spółki wodne, zapewniając zaspokojenie potrzeb zrzeszonych w nich osób w dziedzinie gospodarowania wodami, mogą podejmować prowadzenie działalności umożliwiającej osiągnięcie zysku netto. Osiągnięty zysk netto przeznacza się wyłącznie na cele statutowe spółki wodnej (jest to wyjątek od generalnej zasady nie osiągania przez spółkę wodną zysku z prowadzonej działalności). Spółki wodne mogą być tworzone w szczególności do wykonywania, utrzymywania oraz eksploatacji urządzeń służących do:

1. zapewnienia wody dla ludności, w tym uzdatniania i dostarczania wody;
2. ochrony wód przed zanieczyszczeniem, w tym odprowadzania i oczyszczania ścieków;
3. ochrony przed powodzią;
4. melioracji wodnych oraz prowadzenia racjonalnej gospodarki na terenach zmeliorowanych;
5. wykorzystywania wody do celów przeciwpożarowych;
6. utrzymywania wód.

Wskazać ponadto należy, że spółki wodne mogą korzystać z pomocy finansowej państwa udzielanej w formie dotacji podmiotowej z budżetu państwa przeznaczonej na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie realizacji zadań związanych z utrzymaniem wód i urządzeń wodnych, z wyłączeniem zadań, na realizację których została udzielona inna dotacja. Spółki wodne mogą także  korzystać z pomocy finansowej z budżetów jednostek samorządu terytorialnego na bieżące utrzymanie wód i urządzeń wodnych oraz na finansowanie lub dofinansowanie inwestycji. Pomoc finansowa, polega na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Zasady udzielania dotacji celowej, tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określają organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w drodze uchwały. Udzielenie dotacji  następuje na podstawie umowy zawartej przez jednostkę samorządu terytorialnego ze spółką wodną. W przypadku gdy dotacja stanowi pomoc publiczną lub pomoc de minimis, jej udzielenie następuje z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej. Udzielenie spółce wodnej wykonującej urządzenia melioracji wodnych pomocy finansowej z budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego może nastąpić wówczas, gdy obszar przewidziany do melioracji stanowi zwarty kompleks, zasięg oraz projekt techniczny melioracji zostały uzgodnione z wojewodą,  oraz członkowie spółki wodnej wniosą określony przepisami wkład.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 164 ust. 5 a „Spółki wodne mogą korzystać z pomocy finansowej z budżetów jednostek samorządu terytorialnego na bieżące utrzymanie wód i urządzeń wodnych oraz na finansowanie lub dofinansowanie inwestycji.”  Zgodnie  z ust. 5 b omawianego artykułu  „Pomoc finansowa, o której mowa w ust. 5a, polega na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego”. Art. 164 ust. 5c ustawy określa zaś zasady, tryb i formę udzielania dotacji celowej. Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu „Zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 5b, tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określają organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w drodze uchwały”.
    
W tym miejscu wyjaśnienia wymaga podstawa prawna udzielania dotacji z budżetu państwa i budżetu samorządu terytorialnego. W świetle art. 126 ustawy o finansach publicznych podstawą prawną dla udzielenia dotacji z budżetu lub funduszu celowego może być wyłącznie przepis ustawowy albo przepis umowy międzynarodowej. Przepisem ustawowym, jako podstawą dotacji, może być przepis „ustawy odrębnej" (w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy) bądź przepis szczególny. Możliwość wyprowadzania tytułów dotacyjnych za pomocą umów międzynarodowych (w tym przepisów prawa Unii Europejskiej) wynika z normy konstytucyjnej określającej źródła prawa (art. 87 ust. 1 i art. 90 Konstytucji RP). Potencjalnie tytuły takie dotyczyłyby przede wszystkim tych umów międzynarodowych, których przedmiotem jest realizacja programów finansowanych z udziałem środków pomocowych z art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3ustawy o finansach publicznych  (np. z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej). Dotąd w prawie  Unii Europejskiej, ani w umowach międzynarodowych  nie zawarto tytułów dotacyjnych dla polskich organów administracji. Póki co podstawą udzielenia dotacji jest więc tylko określony przepis ustawy.

W omawianym przypadku podstawą prawną udzielenia dotacji z budżetu państwa jest przepis art. 164 ust. ustawy Prawo wodne, zaś dotacji celowej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego art. 164 ust. 5b ustawy. Dotacja celowa przyznawana jest przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego (JST) na zasadach i w trybie określonym w przepisach szczególnych (tj. w zapisach o tytułach do udzielania dotacji celowych), w tym przypadku na podstawie uchwały wydanej zgonie z art. 164 ust. 5c, zaś   Termin i wysokość przekazywanych kwot (transz) dotacji celowej określa zawarta między organem i beneficjentem umowa. Udzielenie dotacji na podstawie porozumienia administracyjnego ma miejsce, gdy jeden samorząd zleca swoje zadanie innemu samorządowi. Obligatoryjne treści umowy lub porozumienia (tzw. essentialiae), w tym kwestia przekazywania przyznanej dotacji, regulowane są przepisami ustawy traktującej o tego typu dotacji celowej. Treści prawne dla zawieranej umowy doprecyzowuje w omawianym przypadku  przewidziana w ustawi uchwała prawa miejscowego - wydana z uwzględnieniem ustawy. Wskazane powyżej przepisy ustawy i aktów wykonawczych mogą niekiedy dodatkowo określać zasady i tryb przekazywania dotacji celowej przez organ i rozliczania się z niej przez beneficjenta.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie  z art. 13 ust. 2  ustawy  z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz.U.11.197.1172 j.t.) w  wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

W powołanym przepisie został zawarty katalog aktów normatywnych ogłaszanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ogłoszenie aktów należących do tego katalogu w jakimkolwiek innym publikatorze nie jest urzędowym ogłoszeniem danego aktu w rozumieniu polskiego prawa, w szczególności nie stanowi realizacji obowiązku wyrażonego w art. 88 ust. 1 Konstytucji ani obowiązku wyrażonego w art. 2 ust. 1  ustawy.

Co oznacza  pojęcie "akty prawa miejscowego"? W konsekwencji jakie akty podlegają obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym? Problem ze zdefiniowaniem tego pojęcia został dostrzeżony w Informacji Najwyższej Izby Kontroli z dnia 30 listopada 2004 r. o wynikach kontroli stanowienia prawa miejscowego przez gminy i powiaty (183/2004/P/04/174/LWA). W podsumowaniu tych wyników Najwyższa Izba Kontroli zaproponowała wprowadzenie ustawowego określenia reguł kwalifikowania aktów prawnych stanowionych przez organy samorządu gminy i powiatu do kategorii aktów normatywnych prawa miejscowego, jednakże propozycja ta nie spotkała się z uznaniem Rządowego Centrum Legislacji i Rady Legislacyjnej (zob.: [Opinia Rady Legislacyjnej] w sprawie podjęcia prac legislacyjnych zmierzających do ustawowego określenia reguł kwalifikowania aktów prawnych stanowionych przez organy samorządu gminy i powiatu do kategorii aktów normatywnych prawa miejscowego, RL-0303-79/05, projekt opinii przygotował S. Gebethner, PL 2006, nr 2, s. 118). Zdaniem opiniującej, stanowisko to jest słuszne, gdyż jakakolwiek ustawowa regulacja kwalifikowania aktów prawnych jako aktów prawa miejscowego doprowadziłaby do zawężenia pojęcia, które jest pojęciem konstytucyjnym i nie powinno być zawężane przez ustawy.

W konsekwencji powyższego pojęcie  "aktów prawa miejscowego" powinno być definiowane w oparciu  o przepisy Konstytucji z uwzględnieniem uwag doktryny i orzecznictwa. Na podstawie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji można stwierdzić, że akt prawa miejscowego to taki akt normatywny, który:

Warunkami ważności takiego aktu są:

- wydanie na podstawie i w celu wykonania upoważnienia ustawowego;

- wydanie przez organy określone w upoważnieniu ustawowym;

- regulowanie tylko i wyłącznie spraw określonych w upoważnieniu.

Mając na uwadze okoliczność, że ma to być akt powszechnie obowiązujący, do zakwalifikowania go jako aktu prawa miejscowego wystarczy stwierdzenie, że choć jeden jego przepis wyraża normę, która nie jest jedynie wewnętrznie obowiązująca.

W wyroku z dnia 5 kwietnia 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Tym bardziej, że uchwały jednostek samorządu terytorialnego mają często charakter mieszany i zawierają przepisy zarówno powszechnie, jak i wewnętrznie obowiązujące. Kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego ma charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów oraz ustalenie, kto jest adresatem norm postępowania, wynikających z danego aktu (I SA 2160/2001, LEX nr 81765).

Kategorią aktów normatywnych ogłaszanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wymienioną w omawianym przepisie, są akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy.
Wśród organów samorządu terytorialnego, którym obecnie obowiązujące przepisy przyznają prawo wydawania aktów prawa miejscowego można wymienić:

- radę gminy (zob. art. 40 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym),

- wójta, burmistrza, prezydenta miasta (zob. art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym),

- radę powiatu (zob. art. 40-42 ustawy o samorządzie powiatowym),

- zarząd powiatu (zob. art. 42 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym),

- sejmik województwa (zob. art. 89 ustawy o samorządzie województwa).

Prawo miejscowe może ponadto tworzyć zgromadzenie związku komunalnego, które w zakresie zadań zleconych związkowi wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy lub powiatu (zob. art. 69 ustawy o samorządzie gminnym i art. 65 i 74 ustawy o samorządzie powiatowym Nadmienić należy, że zgodnie z § 162 ust. 1 „Zasad techniki prawodawczej”, powołując się w tekstach aktów prawnych na akty prawne, które zostały ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nazwę tego dziennika powołuje się za pomocą skrótu, który tworzy się zgodnie z zasadami określonymi w § 162 ust. 2 pkt 10 Zasad.

Odnosząc powyższe do opiniowanego zagadnienia prawnego, wskazać należy na treść regulacji prawnej zawartej w  art. 40 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( t.j. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592). Zgodnie z art. 40 ust. 1 „Na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Akty prawa miejscowego stanowione są w szczególności w sprawach:

1. wymagających uregulowania w statucie,
2. porządkowych, o których mowa w art. 41,
3. szczególnego trybu zarządzania mieniem powiatu,
4. zasad i trybu korzystania z powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.”.

W art. 41 ustawy zostały uregulowane przesłanki stanowienia przez radę powiatu przepisów porządkowych  Natomiast art. 42 ustawy stanowi, że akty prawa miejscowego powiatu stanowi rada powiatu w formie uchwały, jeżeli ustawa upoważniająca do wydania aktu nie stanowi inaczej.        

W tym miejscu warto jeszcze  zwrócić uwagę na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 3 listopada 2010 r. XXVI/5137/10, zgodnie z którą,  „działalność spółki wodnej spełnia kryteria umożliwiające przyznanie dotacji celowej, lecz nie mieści się w katalogu zadań zaliczanych do sfery pożytku publicznego w rozumieniu art. 4 ustawy z 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Żaden przepis rangi ustawowej nie daje organowi stanowiącemu gminy w zakresie przyznawania dotacji celowych spółkom wodnym podstawy prawnej do podejmowania uchwały w sprawie określenia trybu postępowania o udzielenie dotacji, sposobu jej rozliczania oraz sposobu kontroli wykonywania zadania, co oznacza, że brak jest upoważnienia ustawowego do odrębnego uregulowania tej materii w randze przepisu prawa miejscowego... Działalność spółki wodnej spełnia kryteria umożliwiające przyznanie dotacji celowej, lecz nie mieści się w katalogu zadań zaliczanych do sfery pożytku publicznego w rozumieniu art. 4 ustawy z 24.04.2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 ze zm)”.  Dokonując oceny powołanego powyżej rozstrzygnięcia stwierdzić należy, że w poprzednim stanie prawnym żaden przepis rangi ustawowej nie dawał organowi stanowiącemu w zakresie przyznawania dotacji celowych spółkom wodnym podstawy prawnej do podejmowania uchwały w sprawie określenia trybu postępowania o udzielenie dotacji, sposobu jej rozliczania oraz sposobu kontroli wykonywania zadania, co oznacza, że brak był upoważnienia ustawowego do odrębnego uregulowania tej materii w randze przepisu prawa miejscowego (por. uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 3 listopada 2010 r. XXVI/5137/10, por. także pismo z dnia 28 lutego 2007 r. Ministerstwo Finansów ST1-4834-134/2007/387 Możliwość udzielania pomocy finansowej z budżetu jednostek samorządu terytorialnego spółkom wodnym).

Opisany powyżej stan prawny uległ diametralnej zmianie poprzez  wprowadzenie  art. 164 ust. 5c dodanego przez art. 1 pkt 63 lit. b) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. (Dz.U.11.32.159) zmieniającej  ustawę Prawo wodne  z dniem 18 marca 2011 r. Po tej dacie organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego poprzez dodanie w art. 164 -  ust. 5 c uzyskały podstawę prawną do wydawania uchwał w zakresie określania zasad udzielania dotacji celowej.

A contrario do powołanego rozstrzygnięcia Regionalnej Izby Obrachunkowej, w aktualnym stanie prawnym tj. po wprowadzeniu do ustawy przepisu art. 164 ust. 5c organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą w drodze uchwały regulować  zasady udzielania dotacji celowej, tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób  jej rozliczania.

Podsumowując powyższe rozważania prawne,  należy stwierdzić, że, uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 164 ust. 5c ustawy Prawo wodne stanowi  akt prawa miejscowego, albowiem est źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (tj. danego powiatu),  jest wydana przez organ określony w Konstytucji (tj. radę powiatu). Zostały również spełnione  warunki ważności takiego aktu, a to wydanie na podstawie i w celu wykonania upoważnienia ustawowego (zawartego w omawianym przypadku w art. 164 ust. 5c), wydanie przez organy określone w upoważnieniu ustawowym (organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego),  regulowanie tylko i wyłącznie spraw określonych w upoważnieniu.

Konkludując, należy stwierdzić, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wydana na podstawie art. 164 ust. 5 c ustawy Prawo wodne stanowi akt prawa miejscowego. Jako taka na podstawie art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów  normatywnych i i niektórych innych aktów prawnych wymaga publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Opracowała : Paulina Dobrosz-Dzierżanowska, doradca ds.  prawa unijnego